Legislación Nacional

Marco regulatorio ambiental aplicado a la minería:
Por: Licda. Gloria Cristina González Chung, Abogado.
En la actualidad, en Panamá no existe una legislación especial ambiental aplicada a la minería. Aplican todas las normativas ambientales generales que protegen y reglamentan de uno u otro modo el uso y aprovechamiento de los recursos naturales que puedan ser afectados por la actividad minera.
A continuación, se resume en el siguiente cuadro un gran número de normas que hacen referencia a protección ambiental, incluidas en las regulaciones constitucionales, administrativas y penales.


Constitución Política de la República de Panamá:
Capítulo 7º sobre el Régimen Ecológico

Art. 115: Establece el deber del Estado y de todos los ciudadanos de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas.


Código de Recursos Minerales:
Capítulo Único

Capítulo Único, relativo a las medidas de precaución que deben tomarse para evitar desperdicios y actos peligrosos durante el desarrollo de operaciones mineras.
•    Establece, en el título sobre sanciones, multas pecuniarias para los responsables,
•    Contempla el depósito de una fianza de garantía por razón de obligaciones pagaderas al Estado o terceras personas por daños y perjuicios resultantes de la actividad minera. Los montos van desde 500 a 10,000 balboas.
•    Establece el pago de cánones superficiales y regalías por la práctica de la actividad.

Decreto Ley No. 35 de 1966

Reglamenta el uso de las aguas, considerando el uso en las minas como un uso provechoso del recurso.

Ley No. 109 de 1973
(Modificada por la Ley No. 32 de 1996)
(Modificada por la Ley No. 45 de 2012)

Reglamenta la exploración y explotación de minerales no metálicos utilizados como materiales de construcción, cerámicos, refractarios y metalúrgicos que incluyó parámetros de protección ambiental.

Ley No. 32 de 1996
(Modifica a la Ley No. 109 de 1973)

Adopta medidas para la conservación del equilibrio ecológico y el adecuado uso de los recursos minerales.

Artículo 8:  Señala que las solicitudes de contratos deben contener un informe de los efectos del impacto ambiental adverso que no pueda ser evitado.

Artículo 10: Establece como causal para interponer oposición a una solicitud de concesión, el hecho de que el estudio de impacto ambiental no haya cumplido con los requerimientos establecidos.

Artículo 17: Presenta la obligación de los municipios en los que se desarrolle la actividad minera de informar a la Comisión Consultiva de Concesiones para las Exploraciones y Explotaciones de Minerales no Metálicos, cuando se causen daños o efectos nocivos al ambiente.

Artículo 24: Contempla la responsabilidad objetiva o indemnización para el contratista respecto a los daños y perjuicios consecuencia de la realización de sus operaciones, incluidos los daños ambientales.

Artículo 26: Establece como causal de cancelación de contrato los graves daños al ambiente, que se decretarán una vez cumplido previsto en este artículo.

Artículo 32: Faculta a la Dirección de Recursos Minerales del MICI para suspender parcial o totalmente, las operaciones de exploración y explotación, cuando causen o puedan causar daños a las personal, el ambiente, a los terrenos o a las mejoras construidos sobre estos.

Ley No. 1 de 1995

Establece la legislación forestal en Panamá.  Prohíbe la tala y destrucción de árboles de manera indiscriminada y sin previo permiso de la Autoridad Nacional del Ambiente.

Ley No. 24 de 1995

Regula la vida silvestre y establece los parámetros de protección de las distintas especies que habitan en el territorio.

Artículo 40:Toda persona o institución que realice una actividad que tenga impacto sobre la vida silvestre debe presentar un estudio de impacto ambiental.

Ley No. 36 de 1996
(Reglamentada por el Decreto Ejecutivo No 55 de 1998)

Contempla el establecimiento de medidas para evitar la contaminación ambiental ocasionada por combustibles y plomo.

Decreto Ejecutivo No. 55 de 1998
(Reglamenta la Ley No. 36 de 1996)

Establece niveles permisibles de contaminación para los vehículos automotores.

 

Ley No. 41 de 1998
General de Ambiente

Crea la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM).  Promueve el uso sostenible de los recursos naturales.
•    Contempla la responsabilidad del titular de la actividad minera por las emisiones, vertimientos y desechos que se produzcan como resultado de los procesos que se efectúen en sus instalaciones.   Además, le da potestad a la ANAM de suspender y sancionar las operaciones por incumplimiento de normativa ambiental.
•    Establece la responsabilidad objetiva para toda persona natural o jurídica que vierta, emita, disponga o descargue sustancias o desechos que afecten o que puedan afectar la salud humana, pongan en riesgo o causen daño al ambiente.  Es decir, que el causante será responsable de reparar el daño independientemente que haya o no mediana culpa.  Lo que como mencionábamos con anterioridad es un mecanismo que en muchos casos fuerza a dicho causante a internalizar los costos del daño ambiental que pueda provocar, dado que siempre tendrá que repararlo.

Artículo 23: Establece el requerimiento de estudios de impacto ambiental a toda actividad, obra o proyecto por su naturaleza, características, efectos, ubicación o recursos, puedan generar riesgo ambiental.

 

Decreto Ejecutivo No. 123 de 2009

•    Regula el proceso de evaluación de impacto ambiental.
•    Contempla en la lista taxativa de actividades que deben ser sometidas, la exploración de minerales metálicos y la extracción de metálicos y no metálicos, además de canteras y trituradoras de materiales no metálicos.
•    Establece que, por los efectos adversos que provoca al ambiente, la actividad minera requiere estudios de impacto ambiental de categoría II (ocasionan impactos ambientas negativos significativos que afectan parcialmente) y categoría III (producen impacto ambiental negativo indirecto, acumulativo de significación cuantitativa y/o cualitativa que ameritan un análisis más profundo para evaluación, identificación y aplicación de medidas de mitigación).

 

Decreto Ejecutivo No. 306 de 2002

Adoptó el reglamento para el control de ruidos en espacios residenciales, públicos y laborales.

Decreto Ejecutivo No. 1 de 2004

Determina los niveles permisibles de ruidos en áreas residenciales e industriales.

Decreto Ejecutivo No. 2 de 2009

Establece la Norma Ambiental de Calidad de Suelos, con el fin de proteger la salud humana y los ecosistemas.  Reglamento de niveles genéricos de referencia y los límites máximos permisibles de contaminantes químicos en el suelo.

Resolución No. 343 del 3 de septiembre de 1997

Establece las condiciones en materia de utilización, derrames y escapes de combustibles y lubricantes, y la protección de suelos y corrientes naturales de agua.

Resolución No. 350 del 26 de julio de 2000

Reglamenta la descarga de efluentes líquidos directamente a sistemas de recolección de aguas residuales.

Resolución No. 351 de 26 de julio de 2000

Reglamenta a la descarga de efluentes líquidos directamente a cuerpos y masas de aguas superficiales y subterráneas.

Resolución No. 352 del 26 de julio de 2000

Reglamenta el uso y disposición final de lodos.

Resolución AG-0026-2002 del 8 de febrero de 2002

Establece el cronograma de cumplimiento para la caracterización y adecuación de las actividades comerciales, domésticas e industriales establecidas antes del 10 de agosto de 2000, que viertan sus efluentes líquidos directamente a cuerpos y masas de agua superficiales y subterráneas, o a sistemas de recolección de aguas residuales).

Resolución AG-0466-2002

Establece los requisitos para las solicitudes o concesiones para descargas de aguas usadas o residuales.

•  No existe una normativa ambiental que específicamente regule la actividad minera, sino que se aplican de manera general todas las normativas que protegen un recurso que puede ser afectado por la práctica de la actividad.

•  Respecto a los delitos ambientales, éstos aplican cuando la actividad minera genera una afectación que se enmarque de manera taxativa en alguno de los tipos penales existentes.

•  En el año 2005 se promulga la Ley 5 sobre delitos contra el ambiente.
•  Actualmente está incluida en el Código Penal, artículos 399 a 424 relacionados a los delitos contra el ambiente y el ordenamiento territorial.

En atención al derecho penal, desde el punto de vista económico, el empresario va a comparar dos opciones: El Beneficio esperad (B, igual al ahorro de no implementar una medida de protección ambiental.  El Coste esperado ©, igual a P x S; en donde P es la probabilidad que la empresa sea condenada y S es la sanción penal aplicable al caso.  La condición de eficacia se sanciones para la prevención de conductas delictivas lesivas al ambiente es menor: P x S > B.  Sin embargo, cuando el Beneficio esperado es muy grande y la probabilidad de ser condenado es muy pequeña, la sanción deberá ser muy alta para que se cumpla con la desigualdad y la pena sea efectiva; es decir disuada la conducta, lo cual conlleva a dos problemas: Problemas de agravio comparativos, es decir habría penas muy altas para delitos ambientales que podrían coincidir, por ejemplo, con penas para delitos con la vida humana, que rayaría en la inconstitucionalidad.   Problemas de eficacia.  Si “S” es muy grande, la probabilidad de que se aplique la condena tiende a disminuir.  Al respecto, es importante destacar que, desde el punto de vista de protección ambiental, el ámbito penal siempre es utilizado como último recurso para la disuasión de la conducta.  En el caso particular de la minería en Panamá, como señalamos anteriormente, no existe un delito como tal que contemple un ilícito efectuado en la práctica de la actividad.  No obstante, en nuestra investigación, mediante entrevista a funcionarios de la Fiscalía Quinta de Circuito de la provincia de Panamá, especializada en Delitos Ambientales, pudimos conocer de la iniciativa de proponer un proyecto de Ley que incluya un delito ambiental que sancione la conducta lesiva en contra del ambiente, provocada a través de la práctica de la minería.

Algunas consideraciones finales desde el punto de vista económico

•    Fianza para daños ambientales por actividad minera es baja:  La fianza existente es de 500 a 10,000 balboas.
•    No se contempla seguro para daños ambientales ocasionados por las actividades altamente contaminantes.
•    Impuestos pigouvianos que internalícenla externalidad negativa generada.
•    Normas de “Command and Control” que son poco flexibles.  La Ley General de Ambiente incluye mecanismos de mercado, pero a la fecha no se han aplicado.
•    Ausencia de normas que incentiven la práctica de producción limpia en la actividad minera.,
•    Ausencia de normas con incentivos fiscales por salvaguardar el ambiente.